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2020년 10월 8일 청와대에서 ‘사회서비스원 돌봄종사자 영상 간담회’가 열렸다. 이 자리에서 문재인 전 대통령은 “사회서비스원 사업은 그동안 민간에 맡겨온 사회복지서비스를 정부가 책임지겠다는 각별한 의지로 시작한 것”이라 말했다.

사회서비스원은 사회서비스의 공공성 강화를 표방하며 서울시 등에서 2019년 출범했다. 서울시사회서비스원(아래 서사원)은 노인 장기요양서비스 등과 함께 장애인 활동지원서비스를 제공하고 있다.

중증 뇌병변장애인 방상연 씨(만 50세)는 서사원 활동지원서비스 이용자로서 이날 간담회에 인터뷰 영상을 보내왔다.

서울시 강북구 미아동에서 아내와 함께 살고 있는 방 씨는 원래 10살 때부터 28년을 시설에서 살았다. 그러던 2009년 6월 4일, 다른 장애인 7명과 함께 석암재단 산하 중증장애인 거주시설인 석암베데스다요양원을 나와 종로구 마로니에공원에서 62일간 농성투쟁을 벌였다. 방 씨를 비롯한 여덟 명의 장애인은 이 투쟁으로 서울시 탈시설-자립생활 제도의 초석을 마련했고, 일명 마로니에 8인이라 불리게 됐다.

‘마로니에 8인’ 중 한 명인 방 씨는 이날 서사원의 ‘좋은 돌봄 사례’로 소개됐고, 그는 서사원에 거듭 고마움을 표했다.

1년 반이 흐른 지난 5월 3일, 서사원은 3쪽짜리 보도자료를 배포했다. 최중증 뇌병변장애인 A 씨가 서사원으로부터 2년 6개월 동안 서비스를 받아오다가 5월 1일 자로 민간기관으로 이관됐다는 내용이었다. 보도자료 속 ‘A 씨’는 다름 아닌 방상연 씨였다.

방 씨는 지난 4월 27일을 끝으로 서사원 활동지원서비스가 종결됐다. 서사원이 잘되길 바라는 마음에, 청와대 행사 인터뷰뿐 아니라 기관 홍보를 위한 일이라면 기꺼이 협조했던 그는 “이용만 당하다가 버려진 기분”이라고 말한다. “언제든 어디서든 믿음직한 동반자”라는 표어를 내걸고 있는 서사원. 그곳에서 방 씨가 쫓겨날 때까지 무슨 일이 있었던 걸까.

- “인력이 없으니 민간 알아봐라”… 하루아침에 ‘날벼락’

사회서비스원이 생기기 전까지 활동지원서비스는 모두 민간의 몫이었다. 방상연 씨 역시 민간중개기관을 통해 서비스를 받아왔다. 사회서비스를 공공이 책임져야 한다는 목소리가 높아지자, 보건복지부는 2019년 서울을 비롯한 광역자치단체 4곳에서 사회서비스원 시범사업을 추진했다. 마침내 2019년 7월 23일, 활동지원서비스를 담당하는 기관인 종합재가센터가 서울시 성동구에서 문을 열었다.

이 소식을 들은 방 씨는 기대에 부풀었다. 서울시가 설립한 공공기관인 서사원은 공백 없는 안정적인 서비스 제공을 약속했다. 방 씨는 기존에 이용하던 민간 활동지원사를 어렵게 정리하고, 성동종합재가센터의 문을 두드렸다.

그렇게 방 씨는 2019년 9월 8일부터 서사원의 활동지원서비스를 받기 시작했다. 일주일을 다 서사원으로부터 서비스를 받고 싶었지만, 방 씨를 지원할 남성 활동지원사가 별로 없어 주 4일만 받기로 했다. 일요일부터 수요일, 오전 8시부터 오후 10시까지 서사원의 서비스를 받았다. 목요일부터 토요일은 그대로 민간기관의 서비스를 받았다. 서사원을 이용하기 시작한 첫 두 달은 활동지원사 5명이 돌아가면서 방 씨 집을 찾다가, 그해 11월 3일부터 활동지원사 2명이 고정적으로 매칭됐다.

방 씨는 24시간 활동지원이 필요하지만 월 바우처 시간이 570시간(보건복지부 390시간+서울시 180시간)밖에 되지 않아 매일 야간서비스를 받을 수 없었다. 서사원에는 야간에 그를 지원할 활동지원사가 없어, 민간 활동지원사가 오는 목‧금요일에만 야간 활동지원을 받았다.

방 씨는 서사원으로부터 야간서비스를 못 받는 게 아쉽기는 하지만, 서사원의 서비스가 민간에서 받던 서비스보다 전반적으로 만족스럽게 느껴졌다. 서사원 활동지원사는 민간 활동지원사와 달리 정규직으로 직접 고용돼, 시급이 아닌 월급을 받는다. 공공기관에 소속된 직원으로서 관리·감독을 받는 활동지원사에게 방 씨는 신뢰가 갔다. 그는 그렇게 안정적으로 계속 서비스를 받을 수 있을 줄 알았다.

그러나 지금 방 씨는 서사원으로부터 서비스를 못 받고 있다. 그를 지원하던 오대희 활동지원사가 지난 4월 1일 자로 공공운수노조 서사원지부 지부장으로 선출돼, 더는 활동지원을 할 수 없게 됐다. 그러자 서사원 측은 방 씨를 찾아와 대체할 인력이 없으니 민간 활동지원사를 알아보라고 통보했다. 방 씨는 이게 말이 되냐며 다시 민간으로 돌아갈 의사가 없음을 분명히 밝혔다. 그러나 서사원 측은 당분간은 남아있는 활동지원사로 어떻게든 메꿀 수 있어도 더는 어렵다는 입장이었다.

결국 방 씨는 4월 27일 수요일을 끝으로 활동지원이 끊길 위기에 처했다. 지난 4월 25일, 서비스 종결 이틀 전 만난 방 씨는 불안에 떨고 있었다. 활동지원사 없이는 단 하루도 혼자서 생활이 어려운 그였다. 방 씨는 인터뷰 내내 깊은 한숨을 연거푸 내쉬었다.

그는 답답한 마음에 오세훈 서울시장에게 민원도 넣어봤지만 소용없었다고 했다. 서비스 종결을 하루 앞둔 4월 26일에 서사원으로부터 그가 받은 답변은 “서사원은 귀하께서 요청하신 서비스가 계속 연계될 수 있도록 적극적인 방안 모색과 최선의 노력을 기울이도록 하겠습니다”가 전부였다. 그리고 이미 우리가 알고 있듯이, 방 씨가 받는 서비스는 계속되지 못했다.

- 황정일 서사원 대표 “그렇다고 우리가 100만 명을 채용해야 하나?”

지난 5월 2일 다시 만난 방상연 씨는 새로운 활동지원사와 함께였다. 그가 직접 구한 민간 활동지원사였다. 민간으로 돌아가기를 완강히 거부한 그였지만, 일단 고비를 넘겨야 하니 어쩔 수 없이 사방으로 알아봤다고 했다.

방 씨는 쫓겨나는 마당에 새로운 활동지원사도 직접 구해야 했다며 분노했다. 그는 “공공기관에 사람이 없으면 채용을 해야 하는데, 서사원은 그걸 안 한다”며 서사원이 적극적으로 활동지원사 인력을 늘려야 한다고 강조했다. 현재 서사원 활동지원사 정원은 55명에 불과하다. 요양보호사 정원이 266명인 것에 비해 턱없이 적은 수다.

방 씨를 지원하던 조승빈 활동지원사는 2019년 27살의 나이에 서사원 활동지원사 1기로 입사했다. 3년째 부족한 인력으로 운영된 서사원 활동지원서비스에 회의감을 느낀 그는 서사원에 사직서를 제출했으나, 자신이 없으면 당장 방치될 방 씨가 마음에 걸려 퇴사를 미뤘다. 그는 새로운 민간 활동지원사에게 인수인계까지 마치고서야 회사를 나갔다.

방 씨는 “활동지원사 두 명의 희생과 헌신에만 의존하는 게 무슨 공공서비스냐”면서 “조승빈·오대희 님만 고생시켜 미안하다”고 말했다.

방 씨와의 두 번째 인터뷰 다음 날, 그에 관한 서사원의 보도자료가 나왔다. 제목은 “장애인 돌봄 공백, 어쩌지 못하는 서울시사회서비스원”이었다.

서사원은 이번 사태의 첫 번째 원인으로 노조 단체협약을 꼽았다. 보도자료에 따르면, 현재 서사원의 근무체계는 평일 오전 9시부터 오후 6시까지로 맞춰져 있는데, 단체협약상 활동지원사의 자발적인 동의 없이 휴일근무나 초과근무를 시킬 수 없다. 서사원은 “장애인 A 씨(방상연 씨)의 돌봄을 위해서는 휴일근무, 초과근무가 상시적으로 필요하며, 특히 A 씨의 경우는 와상 최중증의 서비스 기피 대상으로 강제 근무 명령 없이는 인력 배치가 어렵다”면서 단체협약을 걸림돌로 지목했다.

또한 서사원은 정원 내 결원을 충원할 때도 예외 없이 행정안전부 인사지침을 준수하고 꼬박꼬박 서울시와 협의해야 하는 경직된 절차로 인해 채용에 2~3개월의 기간이 걸린다고도 주장했다.

비마이너는 서사원을 찾아가 황정일 대표이사를 직접 만났다. 황 대표는 “서사원의 존재 이유는 방상연 씨와 같이 민간에서 기피하는 최중증장애인을 지원하는 것이라고 할 수 있다. (방 씨를 민간기관으로 넘긴 점은) 서사원이 백번 잘못한 게 맞다”면서도 “그러나 우리를 잘못할 수밖에 없게 만드는 구조를 먼저 고쳐야 한다”며 노조 단체협약과 경직된 채용 절차를 다시 문제 삼았다. 

서사원은 서비스 제공에 대한 사회적 요구에 비해 활동지원사 인력이 적은 상황이다. 인력 증원이 필요한 것 아니냐는 질문에 황 대표는 “돌봄이 필요한 장애인이 100만 명 이상이다. 그렇다고 우리가 100만 명을 채용해야 하나?”라며, 인력이 부족한 게 아니라 ‘인력 수급’이 원활하지 않은 것이라는 입장을 거듭 밝혔다.

황 대표는 “예산을 많이 따내 활동지원사를 지금의 55명에서 550명, 아니 5500명으로 늘린다고 해도 공백이 생기는 건 마찬가지”라면서 “5500명일 때도 ‘인력 부족’이라고 표현할 건가?”라고 되물었다. 그는 “인력 수급에 발목을 잡고 있는 구조만 해결하면 공백이 생겨도 빠르게 메꿀 수 있어, 활동지원사가 5명이어도 인력이 부족하다는 말은 안 나올 것”이라고 덧붙였다.

- ‘적자’라는 이유로 활동지원사업 확장 막은 서울시

노조 지부장이 된 오대희 활동지원사는 황정일 대표가 이번 사태의 본질을 호도하고 있다고 비판했다. 그는 “외부에는 우리를 필수노동자라고 치켜세워놓고, 정작 문제가 생기니 인력이 부족한 게 아니라는 궤변으로 일관하고 있다”고 일갈했다.

오 지부장은 “서사원은 출범 이후 지금까지 활동지원사를 제대로 충원한 적이 한 번도 없다. 3년을 손 놓고 있었으면서 무슨 채용에 2~3개월이 걸려 어렵다는 소리를 하냐”고 꼬집었다. 또한 “당연한 권리를 명기한 단체협약을 거론하며 노조 탓만 할 게 아니라, 현장의 노동자들이 원활히 지원에 나설 수 있도록 대책을 마련하는 게 서사원이 할 일이다”라고 목소리를 높였다.

서울시 역시 경직된 채용 절차 때문에 충원이 어렵다는 황 대표의 주장을 받아들이기 힘들다는 입장이다. 박성규 서울시 복지정책과 사회서비스팀장은 비마이너와 한 통화에서 “행정안전부 인사지침은 서사원뿐 아니라 서울시 출자·출연기관 20곳 모두가 따라야 한다. 또한 채용 협의는 보통 길어야 1주일 안쪽으로 그리 오래 걸리지 않는다”고 말했다.

그러나 서울시의 책임이 없지는 않다. 서사원 활동지원사업이 확장되지 못한 데에는 서울시의 압력이 작용했다. 서사원은 2019년 출범 당시 활동지원사업을 확장해나가겠다며 ‘활동지원사 200명을 채용하겠다’고 밝혔다. 하지만 이런 서사원의 계획은 차츰 축소돼, 현재는 활동지원사 정원을 55명으로 잡고 있다. 박성규 팀장은 “서사원 운영이 계속 적자다 보니 내실화를 꾀하자는 이야기가 나왔고, 전반적인 사업의 방향성도 노인 요양에 중점을 두게 된 측면이 있다”고 해명했다. 

그 결과, 당초 계획과 달리 서사원에 실제 채용된 활동지원사 인원은 2019년 12월 이후 줄곧 50명 선에서 유지되고 있다. 종합재가센터 12곳 중 활동지원서비스를 제공하는 곳도 여전히 성동과 노원 두 곳뿐이다.

- 서사원에서도 여전한 ‘중증장애인 활동지원 기피 현상’

사회서비스원은 “사회복지서비스를 정부가 책임지겠다는 각별한 의지로” 2019년 광역자치단체 4곳에서의 시범사업 이후 전국으로 확대됐다. 지난 3월에는 시·도 사회서비스원을 지원하는 중앙사회서비스원도 개원했다. 올해 부산·충북·경북에 사회서비스원이 설립되면 전국 17개 시·도에 모두 사회서비스원이 갖춰지게 된다.

전국의 사회서비스원 중 활동지원서비스를 제공하는 곳은 아직 서울뿐이다. 주목할 점은, 사회서비스원이 운영하면 민간 활동지원 현장에서 발생한 문제가 해소될 것이라는 기대와 달리, 서사원에서도 동일한 문제가 반복되고 있다는 것이다. 그중 하나가 바로 이번 사태에서도 드러난 ‘중증장애인 활동지원 기피 현상’이다.

서비스 이용자의 장애정도가 심할수록 활동지원사의 노동강도는 세질 수밖에 없다. 문제는 그에 따른 적절한 보상이 이뤄지지 않는다는 것이다.

민간 바우처 시장에서 활동지원사의 급여는 활동지원 수가(올해 기준 시간당 1만 4800원)에서 중개기관 사업비(일명 중개수수료. 최대 25%까지 책정할 수 있다)를 제외하고 주어진다. 이때 활동지원사는 장애정도에 관계없이 활동지원을 한 시간으로만 계산해 급여를 받는다. 최중증장애인을 지원할 경우 가산수당이 있기는 하지만, 시간당 2000원밖에 되지 않는 데다가 그마저 대상자로 인정받기 어렵다. 활동지원사 입장에서는 어차피 받는 돈은 똑같은데 굳이 더 힘든 일을 할 필요가 없으므로, 상대적으로 ‘편한’ 경증장애인을 선호하게 된다.

이런 현상은 공공기관인 서사원에서도 재현되고 있었다. 60kg의 방상연 씨를 둘러업어야 하는 등 신체활동지원의 부담 때문에 서사원 활동지원사들은 방 씨를 지원하는 것을 꺼렸다. 민간에서 외면받는 중증장애인 활동지원이야말로 공공의 역할이 강조되는 영역이지만, 서사원은 이에 대해 어떤 대책도 마련하지 않았다.

지난해 국정감사에서 최혜영 더불어민주당 의원이 보건복지부로부터 제출받아 공개한 ‘사회서비스원 장애인 활동지원서비스 제공 현황’ 자료에 따르면 2021년 8월 기준, 전체 활동지원서비스 이용자 9만 8천여 명 중 사회서비스원을 통해 서비스를 받는 장애인은 62명에 불과했다. 이 62명 중 51명(82.3%)이 활동지원 종합조사표 11~15구간에 해당하는 상대적으로 정도가 심하지 않은 장애인이었다.

사회서비스를 연구하는 이재훈 사회공공연구원 연구실장은 이런 문제가 발생하는 근본 원인에는 서사원의 운영구조가 있다고 지적한다.

이 연구실장은 “현재 서사원은 서비스 운영 주체만 민간에서 공공으로 바뀌었을 뿐, 민간하고 다를 바 없다”면서 “서사원이 활동지원 수가를 통한 기관 수익에 의존하는 구조를 유지하는 이상 공공성 확보는 요원하다”고 힘줘 말했다. 충분한 공적 재원을 투입해 활동지원사 인력풀을 확보하면, 중증장애인 한 사람을 활동지원사 두 명이 동시에 지원할 수 있게 돼 중증장애인 기피 현상도 해소할 수 있다는 게 그의 설명이다.

비마이너는 서사원 활동지원사업에 공적 재원이 얼마나 투입되는지 확인하기 위해, 활동지원사업을 운영하는 종합재가센터 두 곳의 2021년 결산보고서를 분석해봤다. 여기서 공적 재원이란 서울시가 충당하는 출연금과 보건복지부에서 내려오는 국고보조금을 말한다.

결산보고서를 보면, 성동종합재가센터는 지난해 활동지원사업 전체 세입 15억 6천만 원(전년도 이월금 제외) 가운데, 활동지원 수가를 통한 수익금이 4억 8천만 원이었고, 서울시 출연금과 국고보조금을 합한 전입금이 10억 원이었다. 전체 세입의 31%를 활동지원 수가에 의존하고 있는 것이다.

노원종합재가센터의 경우, 지난해 활동지원사업 전체 세입 11억 8천만 원(전년도 이월금 제외) 가운데, 활동지원 수가를 통한 수익금이 2억 8천만 원이었고, 서울시 출연금과 국고보조금을 합한 전입금이 8억 6천만 원이었다. 성동종합재가센터에 비해 비중은 낮지만, 여전히 전체 세입의 24%를 활동지원 수가에 의존하고 있다.

이 연구실장은 “중앙정부의 적극적인 재정적 지원이 필요하다”면서 국가가 사회서비스원 운영 책임을 지자체에 떠넘기기만 해서는 안 된다고 강조했다. 지난해 9월 ‘사회서비스 지원 및 사회서비스원 설립·운영에 관한 법률’이 제정되며 사회서비스의 공공성 제고를 위한 국가의 책임이 명시됐으나, 올해 서사원에 내려진 전체 국고보조금 예산은 30억 원으로 지난해와 같다. 이는 자체영업수익금 예산인 60억 원의 절반에 불과한 수치다.

김완수 공공운수노조 장애인활동지원지부 사무국장은 “신체지원이 용이한 젊은 활동지원사들이 유입돼야 하는데, 서울형 생활임금(월 225만 원) 수준의 노동조건에서는 미래를 기약할 수 없다”며 활동지원사 처우 개선이 필요하다고 지적했다. 또한 “다치면 자기 손해인 상황에서는 중증장애인을 꺼릴 수밖에 없다”면서 “중증장애인 지원 시 생길 수 있는 신체적 어려움에 대한 산재 예방 교육을 강화해야 한다”고 덧붙였다. 

- “중증장애인은 도대체 어디로 가란 말인가?”

코로나시대를 지나며 장애계는 그 어느 때보다 사회서비스원의 역할을 강조했다. 민간에서 지원하지 못하는 중증장애인 자가격리자, 확진자 등에 대한 긴급지원을 공공에서 책임져야 한다는 목소리였다.

사회서비스는 사회가 서비스를 책임져야 한다는 공공성을 전제로 한다. 그러나 국가가 책임을 방기하는 사이, 허공에 붕 떠버린 서비스는 시장이 낚아채 이윤을 남기는 수익사업으로 가져갔다. 공공성이 결여된 사회의 영역에선 ‘적자’로 취급받던 취약계층의 생존이 시장에 넘어갔을 때에는 ‘수익사업’으로 셈해진 것이다. 

그러나 국가가 기업과 다른 점이 있다면, 그것은 자본주의 셈법을 따르지 않고 공공성을 지키는 데에 있다. 민간에서 활동지원사를 구하느라 고생한 방상연 씨는 공공기관으로부터도 내쫓긴 허탈감을 토로하며 “중증장애인은 도대체 어디로 가란 말인가?”라고 물었다. 이는 ‘사회서비스의 공공성 강화’라는 사회서비스원의 존재 이유에 대한 질문이었다.