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- 법과 지침 어디에도 구체적인 ‘시설폐지 매뉴얼’은 없다

향유의집은 지난 1월 21일, 양천구청에 ‘시설폐지신고서’를 접수했다. ‘폐지 3개월 전에 시설폐지신고서를 제출해야 한다’는 현행법에 따른 절차였다. 계획대로라면 향유의집은 올해 4월 20일 ‘장애인차별철폐의 날’에 폐지하려고 했다. 그러나 시설폐지와 관련하여 ‘예상치 못한’ 일들로 업무가 폭증하면서 시설폐지는 4월 30일로 열흘가량 연기됐다.

법인에서 ‘향유의집 폐지’를 결의했던 2019년 그해 말, 서울시 지원주택이 제도화되면서 탈시설에 가속도가 붙었다. 이듬해인 2020년 10월에는 시설에 남기를 희망하던 거주인들도 지원주택 입주 신청서를 제출했다. 이들이 지역사회로 나가고 나면 시설은 텅 빈다. 거주인이 없다면 시설의 존재 이유는 사라지기에, 향유의집은 거주인들이 시설을 모두 떠나는 시점에 맞춰 시설폐지를 위한 구체적 계획을 세웠다. 이사는 올해 2월 중순경으로 예정되었으나, 준비과정에서 3월 초로 미뤄졌다.

정작 시설 문을 닫으려고 보니, 법과 지침 어디에도 시설폐지 과정을 구체적으로 담은 매뉴얼이 없었다. 사회복지사업법 제38조, 장애인복지법 제60조에 시설폐지 절차가 담겨 있긴 하나 구체성이 떨어진다. 두 조항의 내용은 동일한데, 시설폐지 3개월 전까지 관할 시·군·구청장에게 폐지신고서를 비롯한 관련 서류를 제출하라고 명시한 게 전부다.

제출해야 할 서류는 폐지사유서와 시설 거주인에 대한 조치 계획서, 거주인이 납부한 시설 이용료·사용료 반환조치계획서, 보조금·후원금 사용결과보고서와 재원으로 조성한 잔여재산 반환조치계획서, 시설재산처분계획서, 사회복지시설신고증 등이다.

이처럼 제출해야 하는 서류 대부분이 ‘계획서’다. 그런데 제출 서류만 나열되어 있을 뿐, 이를 ‘누가, 어떻게 수행해야 하는지’를 담은 매뉴얼은 없다. 장애인복지시설사업안내에도, 사회복지시설관리안내에도 크게 다르지 않은 내용이 쓰여 있을 뿐이다. 정부와 지자체의 역할이 명시되어 있지 않으니, 공무원들도 무엇을 어떻게 해야 하는지 알지 못한다. 설령 문의한다고 해도 ‘그런 매뉴얼은 없다’는 답변만 들을 수 있다. 정부와 지자체가 책임을 회피하기 쉬운 구조 속에서 민간 사회복지법인과 시설이 ‘알아서’ 진행할 수밖에 없다.

문제는 거주인과 직원이다. 시설폐지신고를 하면 시·군·구청장은 시설 거주인에 대한 조치가 적절히 이뤄졌는지 확인하고, 거주인 권익 보호를 위한 조치를 해야 한다. 하지만 무엇이 거주인의 권익을 위한 ‘적절한 조치’인지, 부적절한 상황에 놓여있을 때는 어떻게 해야 하는지에 대한 기준은 없다. 게다가 직원에 대해선 계획서조차 제출하지 않아도 된다. 시설폐지 과정에서 행정적 고려 대상조차 되지 않는 것이다. 그러나 직원 입장에서 시설폐지는 직장이 사라지는 것이기에 생존권의 문제다. 정부와 지자체가 고용승계를 책임질 법적 근거가 없는 상황에서 해고의 부담을 껴안으며 고용승계 대책을 마련하는 것도 법인과 시설의 몫이다.

- 매뉴얼이 없는데 어떻게 시설을 폐지하나요?

막막함 속에서 향유의집은 법인과 논의하여 시설폐지를 위한 업무를 처리할 담당자를 정했다. 정재원 원장, 강민정 사무국장, 김이수 팀장이 남기로 했다.

2002년 입사한 강민정 사무국장은 향유의집을 가장 잘 아는 직원이다. 그는 생활재활교사로 오래 일하다가 자립지원업무를 담당하는 사회재활교사로 근무한 후, 지난해 6월부터는 사무국장을 맡고 있다. 사무국장으로서의 마지막 업무가 될 ‘시설폐지’는 너무 낯설고 어려웠다. 향유의집처럼 오랜 역사를 가진 대형 거주시설이 거주인 탈시설 후 스스로 문을 닫은 전례가 없었기에 참고할만한 사례도 없었다.

3월 초, 강민정 사무국장은 '시설폐지 관련 업무 계획(안)'을 작성했다. 행정, 인사, 민원, 문서, 회계, 시설, 자산, 기타 등으로 구분하여 구체적인 업무내용과 마감일, 담당자를 정했다. 크게는 시설폐지를 신고하는 일부터 퇴직자 4대 보험 상실신고, 후원자에게 사용내역을 알리고 후원금 영수증을 발급하는 일, 전기와 인터넷·전화 해지, 정수기와 공기청정기 대여 해지 후 위약금 납부, 승강기 해지 등 다양한 일들이 남아 있었다.

그의 근로계약 종료일은 시설폐지일인 4월 30일이었는데 많은 일들이 5월을 넘기고 6월까지 이어졌다. 5월부터 강 사무국장은 무급으로 일했다.

- 시설폐지, 정부 책임은 사라지고 법인과 시설이 떠안다

시설폐지는 신고 과정부터 허술하다. 시설폐지에 대한 구청의 별다른 승인절차 없이 관련 서류만 구청에 제출하면 끝이다. 장애인거주시설 설치·운영이 허가제가 아닌 신고제이기에, 시설폐지도 신고제를 적용하는 것이다. 허가제의 경우, 행정관청에 신청 후 ‘허가를 받아야만’ 해당 행위를 할 수 있지만, 신고제는 특별한 문제가 없는 한 허용 여부를 행정관청이 정할 수 없다.

이에 대해 장애와인권발바닥행동 활동가이기도 한 김정하 프리웰 이사장은 “장애인과 같은 사회적 약자, 자기방어가 취약한 사람을 대상으로 하는 사회서비스업은 철저한 지도·감독이 필요하기에 엄격한 허가제여야 한다”고 주장한다. 그는 “탈시설로 전환하는 것외에, 운영사업자에 문제가 생기거나, 노조가 생겼다고 시설을 폐지하는 경우도 있다. 그럴 경우, 장애인 입장에서는 서비스가 급하게 중단되거나 원치 않는 다른 서비스로 강제 이전될 수도 있다”면서 “국고보조금을 지원하는 사회복지사업인데, 정부가 사람들이 안전하게 이전했는지 등을 검토한 후에 진행해야 한다. 현재는 이러한 부분이 절차상 미비하다”고 지적했다.

향유의집이 시설폐지 과정에서 가장 골머리를 앓은 분야는 직원 고용문제다. 대부분은 권고사직을 수용했으나, 수용하지 않은 이들도 있었다. 정부 차원의 적극적인 고용승계 대책이 없는 상황에서 결국 해고할 수밖에 없었는데, 이들은 해고를 인정할 수 없다며 퇴직금 수령을 거부했다. 강 사무국장은 법원의 공탁제도 등 해결방안을 모색하느라 많은 시간을 허비해야 했고 그만큼 시설폐지 업무는 자꾸 뒤로 밀렸다.

그뿐만 아니라 일부 직원은 ‘발달장애인·무연고 장애인의 탈시설은 장애인학대’라며 각종 고소·고발, 국민권익위원회·국가인권위원회 진정 등을 하면서 탈시설에 제동을 걸었다. 그때마다 강 사무국장은 조사를 받으러 경찰서에 가고, 자료를 취합해 해명 자료를 만들어 보내야 했다. 끝이 보이지 않는 문제제기는 집요하리만큼 계속됐고, 개인이 감당할 수 있는 한계치를 넘어섰다. 그러나 이를 제어할 제도적 장치는 없었다. 강 사무국장은 “만약 정확한 매뉴얼이 있었다면 필요 이상의 소진은 안 해도 됐을 것”이라고 말했다.

고용승계가 보장되지 않는 상황에서 시설폐지는 노동자에게 실직을 의미한다. 탈시설이 가속화될수록 ‘그날’이 빠르게 다가오니, 탈시설을 열심히 준비하는 강 사무국장이 다른 직원들의 눈에 곱게 보일 리 없었다. 그 속에서 오랜 시간 함께 일했던 동료들의 관계도 서서히 멀어졌다. 시설이 더는 고용을 책임지지 못할 때 통솔력은 사라지고, 직원들 사이에는 갈등이 쌓인다. 지극히 조촐한 송별회를 마지막으로 사람들은 헤어졌다.

분위기는 고스란히 거주 장애인들에게도 전해졌다. 오래 살던 시설을 떠나 낯선 지역사회로 나가는 일에는 높은 긴장과 걱정이 동반된다. 이때 시설 직원은 탈시설을 준비하는 장애인의 정신적·심리적 지원과 함께 지역사회에서 필요한 물품들을 챙기는 등 자립준비를 도와야 한다. 그러나 직원들은 고용불안으로 이전에 비해 담당 업무에 소홀해졌고, 거주인들은 방치될 수밖에 없었다.

어수선한 분위기 속에서 결국 마지막을 정리하는 것도 강 사무국장의 몫이었다. 각종 문제제기를 했던 직원은 정리는커녕 컴퓨터를 포맷한 채 퇴사했고, 어떤 이들은 일할 때 입던 옷을 아무 데나 벗어두고 떠났다. 거주인의 사진과 진료기록 등 개인정보가 적힌 서류들은 방에 그대로 걸려 있었다. 서류 보존 기간에 따른 분류 작업도 해야 했는데, 여기저기 장 속에서 각종 서류들이 계통 없이 쏟아졌다.

이처럼 시설폐지 과정이 직원 개인의 역량에 맡겨지면서 온갖 문제적 상황 또한 개인이 감당해야 하는 일들로 축소된다. 강 사무국장은 “경험이 많고 좀 더 통솔력이 있다면 제가 겪은 어려움의 반의반도 안 겪을 것 같다”고 자책했다.

- 관할 지자체는 복지부 탓만… 복지부는 ‘정부 정책 없고 앞으로도 없다’

현재 시설 운영에 대한 관리·감독은 기초지자체(시·군·구)에서, 법인에 대한 관리·감독은 광역지자체(시·도)에서 한다. 즉, 프리웰 산하 향유의집의 경우 관할 지자체는 서울시와 양천구다.

그러나 중앙정부 지침이 없으니 지자체가 할 수 있는 역할은 제한적이다. 홍성보 서울시 장애인거주시설팀장은 “서울시는 정부 지침에 따라 실행하는 기관에 불과하다. 향유의집의 경우, 시설폐지는 법인에서 하는 거고, 이용인 전원조치도 시설에서 하게 되어 있다”며 법인과 시설의 자체적인 결정에 서울시가 개입할 여지는 없다고 선을 그었다.

‘서울시만의 별도 지침이나 조례 신설 계획’에 대한 질문에도 “상위법에 근거가 있어야 조례를 만들 수 있다”며 결국 복지부가 나서야 한다는 입장만을 되풀이했다.

향유의집 시설폐지 업무를 담당한 서지현 양천구 장애인시설팀 주무관 또한 “양천구는 매뉴얼에 따라 움직일 뿐이다. 매뉴얼은 서울시나 복지부가 만들어야 한다”고 밝혔다.

하지만 복지부의 정책 마련은 기대할 수 없다. 올해 8월 발표할 ‘탈시설로드맵’에도 탈시설한 장애인에 대한 지원계획만 담길 뿐, 시설폐지에 관한 내용은 없을 것으로 예상된다.

신용호 보건복지부 장애인권익지원과장은 “그전까지는 시설이 폐쇄된 적이 거의 없어서 지침이 마련되지 않았다. 현재는 탈시설에 대한 중앙 부처의 정책은 없다”고 인정하면서도 “탈시설로드맵에는 주거·돌봄·소득보장·보건의료 등의 내용이 들어가며, 시설폐지 내용은 예단할 수 없다”고 말했다.

복지부의 고백처럼, 심각한 인권침해가 발생하더라도 시설폐쇄까지 이르는 경우는 흔치 않았다. 루디아의집, 송전원처럼 ‘문제시설’이 폐쇄된 것도 최근이다. 이제까지 우리사회는 ‘시설이 폐쇄되면 장애인 살 곳이 없어진다’고 여겼기에 시설의 존재를 차마 부정할 수 없었다. ‘시설폐지 매뉴얼의 부재’라는 제도적 공백은 이러한 현실의 반영이다.

그러나 장애계는 ‘좋은 시설은 없다’며 ‘모든 시설은 사라져야 한다’고 주장한다. 현재 국회에 발의되어 있는 탈시설지원법안엔 ‘10년 내 모든 시설을 폐쇄한다’는 조항이 들어있다. 그러나 이 법안에도 시설폐지에 관한 구체적 내용은 없다. 그 이유에 대해 김정하 이사장은 “(시설 문을 닫는) 운영사업자의 입장보다는 탈시설 과정에 있는 장애인 당사자를 지원하는 법률”이기에 “탈시설 과정에서 어떻게 하면 그 누구도 권리를 제한·침해받지 않고, 지역사회서비스를 최대한 많이 받을 수 있도록 할 것인가가 핵심”이라고 설명했다.

- 시설폐지 매뉴얼에 담겨야 할 내용들

2019년 5월, 프리웰은 향유의집을 비롯해 법인 산하 시설(지적장애인거주시설 누림홈, 중증장애인 요양시설 해맑은마음터)들의 폐지와 법인 해산을 결의했다. 이는 앞으로 두 시설에 거주하는 장애인의 탈시설을 지원하고 직원 고용문제를 해결하며 법인과 시설의 자산 처리까지 해야 한다는 뜻이다. 프리웰에게 향유의집 폐지는 끝이 아닌 시작이다.

탈시설을 추진하고 있는 김정하 프리웰 이사장은 ‘시설폐지를 위해 무엇을, 어떤 순서로 해야 하는지’를 안내하는 매뉴얼이 필요하다고 말했다. 여기엔 해당 업무를 관리·감독기관인 지자체가 해야 하는지, 아니면 운영법인이나 시설이 해야 하는지 등 구체적으로 ‘누가, 어떻게 해야 하는지’에 대한 업무지시 내용이 담겨야 한다.

두 번째는 행정적·법률적 내용의 보완이다. 현재 장애인거주시설 운영은 사실상 영구위탁사업 형태를 띠고 있다. 시설폐지는 정부가 민간에 위임한 사업이 종료되는 것이다. 장애인 당사자 입장에서는 서비스 종료이며, 노동자 입장에서는 해고인데 이때 발생하는 여러 문제에 대해 현재는 어떠한 내용도 명시되어 있지 않다. 노동관계법상의 문제, 운영법인과 시설의 자산 처리 등에 대한 절차도 세세히 담겨야 한다. 시설폐지 업무를 맡을 담당 부서도 정확히 명시해야 한다.

나아가 정책적인 보완도 필요하다. 현재 근로기준법 25조에 의하면, 사용자는 해고 날로부터 3년 이내에 해고 당시 담당한 업무와 같은 업무를 할 노동자를 채용할 경우, 경영상의 이유로 해고된 노동자를 우선 고용해야 한다. 예를 들어, 프리웰 산하 다른 시설에서 신규 채용을 할 경우, 향유의집 폐지로 해고된 직원을 우선 고용해야 한다. 그러나 사회복지시설관리안내에 따르면 정부에서 인건비를 지원받는 시설 직원의 신규채용은 공개모집을 원칙으로 한다. 즉, 법과 지침이 충돌하는 것이다. 김정하 이사장은 “‘프리웰은 재고용의 의무가 있는데 꼭 공개채용 해야 하느냐’고 양천구에 질의하니 공개채용해야 한다는 답을 받았다”라면서 제도적 모순을 섬세하게 다듬어야 한다고 밝혔다.

이제까지 사회는 ‘장애가 중한데 어떻게 지역사회에 살 수 있느냐’며 수용시설의 존재를 용인해왔다. 그런데 질문의 방향을 바꿔보자. 장애가 중하다는 이유만으로 왜 시설에서 살아야 하는가? 지역사회에 살 수 있는 인간의 조건이란 대체 무엇인가? 정부는 국가 예산으로 복지라는 이름의 수용시설을 만들었다. 돈의 주인에게 어떻게 책임이 없다고 할 수 있을까. 정책 부재에 대한 책임을 정부가 아니면 그 누구에게 물어야 할까. 그래서 시설폐지 매뉴얼은 행정적으로 무엇을 해야 하는지를 알려주는 단순한 체크리스트만을 의미하지 않는다. 이는 ‘탈시설이라는 큰 흐름 속에서 시설을 어떻게 정리할 것인가’에 대한 문제다. 그럼에도 시설이 존재해야 한다면 정부는 이러한 질문에 답해야 할 것이다.